曹琮在秦州是以本路都部署兼沿邊招討使，不帶經略安撫使，官署設置跟徐平有很大不同。本路置經略，機構設置跟以前就有了很大改變，連帶帥府衙署也進行了擴建。

    不知不覺，徐平到秦州已經一個月了。西北地氣晚於中原，此時才百花競艷，桃李芬芳。初來時附近的山丘還一片土黃，雜着斑斑點點的綠色，此時已經一片青翠。

    這一天帥府改建完成，徐平帶着一眾屬官搬進了新官衙。

    秦州是節度州，徐平的帥府正式建置包括經略司、安撫使司、都部署司、節度使司和觀察使司，稱為帥府五司廳，沿用唐時舊制而已。節度和觀察的幕職官實際上已經成了州府的官員，只存虛名，職權併入了其餘三司內，所以五司真正管事的只有三司。

    徐平名義上是陝西路的經略副使，在秦鳳路分司治事而已，所以經略和安撫兩司沒有副職，只有都部署司有桑懌任副職，分廳治事。帥府以下，徐平設了各司負責具體職事。

    機宜司管情報、與周邊蕃國往來和與朝廷的機密文件奏報管理，由主管機宜文字李璋負責。這是帥府最要害的部門，所有機密都在這裏，帥臣必用自己親信的機構。

    參贊軍事司，由秦州監軍王凱兼管，負責軍隊的日常訓練，軍隊的移駐和佈防，作戰計劃的擬定和作戰命令的下達，各種與軍事行動有關的事務。這實際上是秦鳳路駐軍的司令部，王凱作為徐平軍事上的助手，直接對徐平負責，執行的是徐平的意志。

    賞功司，由秦州通判種世衡兼管，負責秦鳳路軍兵的獎懲、升遷、貶謫等事務。

    軍法司，由即將到任的秦州都監甘昭吉兼管。賞功針對的是不涉及違犯軍法軍律的事務，涉及軍法，則由軍法司處理。甘昭吉由英、韶兩州巡檢使調來秦州，作為宦官，他雖然名為都監，但敕令里並沒有說管軍隊的哪些事務，實際上是秦州真正的監軍。徐平乾脆讓他兼管軍法，監軍就有個監軍的樣子，事情擺到明面上來，省得大家私下裏互相猜疑。

    錢糧輜重司，由秦鳳路轉運使王拱辰兼管，負責軍用物資的生產、徵集、運輸等事務。

    激勸司，由經略司判官田況兼管，柳三變為副，負責激勵軍隊的作戰士氣，以及平時的娛樂，替將士書寫家信等等雜事。

    還有一個親兵司，由譚虎負責，職責很簡單，就是保障帥府的安全。這是徐平作為節度使的特權，是由自己的官職帶來的，而不是差遣帶來的。入宋以後，鑑於晚唐五代軍中將領往往選驍勇壯健者為牙兵，隨在自己左右，百般拉攏，惹出無窮事端，宋太祖嚴禁軍中將領在身邊置牙兵。換句話說，現在的將領在戰場上身邊是沒有親兵保護的。也正是因為如此，與党項開戰，多次出現主將被殺被俘的事情。將領要想在戰爭中冒出頭來，自己必須能打，不然多參加幾次戰鬥可能小命就沒有了。歷史上是慶曆年間，韓琦見此種狀況太離譜，建議將領按照級別不同選親兵，才有所改變。此時戰事剛起，還沒經過大戰，徐平覺得不對，也無法提建議修改，總得打起來吃過幾次虧才有人聽得進去。

    這些職事現在的沿邊各路帥府不能說沒有，但職責不清，相對混亂，徐平只是把帥府事務條理清楚，各責以專人。軍隊訓練打仗就那麼多事情，大的方面古今中外大致相差不多，差的只是專業化、制度化的程度而已。

    便如遇到戰事的作戰計劃和指揮，此時計劃根本談不上，沿邊各路的鈐轄、都監往往互不統屬，一有探子來報敵人進攻，便一窩蜂各自帶着人趕了過去，生怕不出兵被告個懦弱不戰的罪名。一下了出去這麼多人，又沒有計劃安排，趕過去敵人就不見了蹤影，大家純粹趕一場熱鬧。如果被抓住了破綻，就會出現孤軍出戰，被敵人優勢兵力包圍的局面。

    後勤補給也是如此，隨軍轉運使把錢物運到各駐泊鈐轄、都監處，他們自己安排。沒有統籌，沒有調度，完全是一團亂麻。

    帥司是有，但往往只是淪為事後追究責任的人，作戰計劃和指揮基本談不上。還是那句話，宋軍從制度和組織結構上就沒有打大戰的能力。一個鈐轄和都監能夠面對的戰鬥還能打得似模似樣，一旦涉及到多軍協同，就誰也無法知道結局如何了。

    此次到秦鳳路，趙禎給了徐平很大的便宜行事之權，包括軍制和帥司組織制度的有限變